תיקון אפליית משקי עזר

מבחינת המבקש להתגורר בבית צמוד קרקע, במתאר כפרי עם חצר גודלה, אין הבדל בין נחלה ומשק עזר אך מנהל מקרקעי ישראל, מבחין באופן חד ביניהם, בנושאים הבאים:

חוכר נחלה רשאי לבנות 2-3 יחידות דיור בחלקת המגורים, בעוד במשק עזר ניתן לבנות יחידה אחת.
בנחלה, ניתן לבצע שימושים לא-חקלאיים בתנאים מסוימים, בעוד במשק עזר המנהל אוסר לעשות שימוש בחלקה החקלאית שאינו שימוש חקלאי.
התשלומים ביחס לדמי חכירה ולדמי היוון הינם שונים. חוכר המעוניין למכור את משק עזר או להוסיף יחידת דיור ישלם תשלומי מס בשיעור לא סביר ולכן ימנע מכך ככל שניתן.
ההפליה מקורה בנסיבות היסטוריות, מכך שלמשקי העזר, שמספרם נמוך מאוד בהשוואה לנחלות, אין ייצוגי בגופים שדאגו לזכויות המגזר החקלאי. זאת כיוון שציבור משקי העזר אינו "חקלאי טהור", אלא מדובר בבעלי מקצועות חופשיים מעטים, לצד החקלאים, שהינם בעלי הנחלות. כיום, גם לכלל ציבור, שאינו חלק מהמגזר החקלאי, נהיר כי למרבית המושבים שהוקמו בזמנו והתפרנסו מחקלאות, אין כבר עיסוק שוטף בחקלאות ולפיכך הסיווג ההיסטורי שמקורו פרנסה מחקלאות אינו רלוונטי עוד.

היעדר ייצוג למשקי העזר בוועדות שייעצו למנהל, בנוגע לסקטור החקלאי, לרבות החלטות בהן נתנו הטבות לנחלות בלבד ללא הטבות למשקי עזר, אם לא לומר העדר מדיניות ברורה בנוגע למשקי העזר, גרמו לכך שמשקי העזר הולכים ומתמעטים נוכח חלוף הזמן וכורח של יורשי משקי העזר למכור אותם בלית ברירה, בהיעדר יכולת להקים בו מספר יחידות דיור בהשוואה לנחלה.

בלית ברירה, לאחרונה בעלי זכויות במשקי עזר פנו לבית המשפט לקבל סעד הצהרתי שהינם בעלי נחלה חקלאית, וזאת לאור התנאים העדיפים לבעלי נחלות. במקרים רבים נדרש בית המשפט לבחינה של חוזה החכירה של העותר, שבחלק מהמקרים החוזה כלל לא הוארך לאחר שחלפו 49 שנה מיום חתימתו. במקרים אחרים החוזה חודש אך בתנאים שונים, בהיעדר מדניות ברורה ואחידה. פרשנות חוזה החכירה אינה מלאכה קלה. בית המשפט נזקק הן לבחינת לשון החוזה והן לנתונים אובייקטיביים חיצוניים וגם לפרשנות תכליתית שלעיתם, לטענת העותרים קבעה כי חרף שימוש במונח "נחלה" בחוזה החכירה קבע בית המשפט כי מדובר ב"משק עזר".

בע"א 6483/10 קרן קיימת לישראל נגד ספיר (פורסם ביום 2.7.2012), כמו גם ערעורים אחרים, הפך בית המשפט העליון את פרשנות בית המשפט המחוזי וקבע כי מדובר בחוזה חכירה למשק עזר ולא נחלה. זאת למרות שחוזה החכירה המקורי מצביע, כי מטרת החכירה, שהיא הרלוונטית לצורך סיווגה כ"נחלה" או "משק עזר", הינה חקלאית בעיקרה עם אפשרות לבנות בית מגורים ובנייני משק. כמו כן, שטר העברת זכות השכירות מעיד כי הקרקע נועדה לשמש מקור פרנסה לבעליה, באופן זהה לנחלה. בנוסף, לאחר רכישת החלקה עשו בה שימוש חקלאי מובהק עובדה התואמת את מטרת נחלה וכיום הבעלים מתקשים להתפרנס מכך והיא משמשת לגידול עצי פרי וגינת נוי.

בית המשפט בחן את קריטריונים המבחינים בין סוגי מקרקעין אשר פורטו בע"א 1910/07 מרשי נ' קק"ל (פורסם ביום 29.12.2008). בכדי שקרקע תוכר כנחלה עליה להתאים לקביעת שר החקלאות וגורמי התכנון שאומצה בהחלטה מס' 9 של מועצת המנהל מיום 05.07.1966, בה נקבעו הקריטריונים להגדרת נחלה. בעוד שההגדרה של "משק-עזר" מופיעה בהחלטה מס' 1178 מיום 05.01.09: "קרקע שהוחכרה, או שנמסרה למטרת משק עזר, הכוללת מגורים ועיבוד חקלאי ובלבד שהקרקע אינה מהווה נחלה כהגדרתה בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל".

השופט קבע כי מהחלטה מספר 9 אנו למדים כי בקרקע המוחכרת כנחלה מתקיימים ארבעה רכיבים הכרחיים: (א) גודל מסוים שנקבע על-ידי שר החקלאות (ב) בעלות לאומית (ג) חכירה לתקופה ארוכה (ד) מטרתה לספק פרנסה מחקלאות למתיישב בה.

נפסק כי נוכח השוני בייעוד הקרקעות השונות: נחלה לחקלאות ומשק עזר לצורך אחר, מובן מדוע רק לגבי נחלה נדרש שתהא בגודל מסוים שנקבע על-ידי שר החקלאות, כך שתוכל לקיים את ייעודה. לא רק גודל החלקה מעיד על ייעודה. דמי החכירה שנקבעו עבור החלקה משקפים את יחס הרשויות למטרתה של החלקה. הואיל ופרנסתו העיקרית של בעל משק עזר איננה חקלאות, נגבו ממנו דמי חכירה שונים מאלו שנגבו עבור נחלה.

בית המשפט בחן את מטרת החכרת הקרקע שהיא לצורך בניית בית ובניינים משקיים וכן סידור משק-עזר חקלאי וקבע שמכלל ההן אנו לומדים על הלאו: הסעיף איננו מעיד שכוונת הצדדים לחוזה הייתה שהחלקה תהווה אמצעי פרנסה עיקרי ומספק לחוכריה, אלא רק תשמש לבניית מבנים וסידור משק עזר חקלאי. יוצא, אפוא, שלפי החוזה מטרת החכירה תואמת את הייעוד של משק עזר, לפי משמעותו בהחלטות המועצה.

אנו סבורים כי מקרה זה כמו גם מקרים אחרים, "תקף" את סיווג המשק החקלאי, בפן הטכני בלבד, קרי האם הוא עונה על הגדרת "נחלה" בהתאם לקריטריונים שקבע בעבר הרחוק המנהל. לדעתנו, ראוי לקדם שיח ציבורי בנושא, שמטרתו לבחון האם הקריטריונים שנקבעו בהחלטת המנהל הם רלוונטיים למציאות העכשווית, נוכח מצוקת קרקעות.

ברי שבמציאות הנוכחית, יש להקטין מחשיבותה של גודל הנחלה, לאור העובדה שמרביתן, לפחות במרכז הארץ כבר אין מהוות מקור פרנסה מחקלאות. בימים של רפורמה בדיור חשוב להוביל שינוי במדיניות המנהל לטובת ציבור בעלי משקי העזר, נוכח הקמתה של רשות מקרקעי ישראל תחת המנהל, וכל זאת נוכח הצורך האמתי בעידוד עסקאות במשקי עזר ושחרור קרקעות לציבור הרחב.

הכותב הנו עורך רונן הלמן  במשרד לפידות עורכי דין , המתמחה בין היתר בתחום תכנון ובניה ומקרקעין, בתחום המכרזים  ובתחום המנהלי.

אין בסקירה כללית זו משום ייעוץ משפטי כלשהו ומומלץ להיוועץ בעורך דין המומחה בתחום בטרם קבלת כל החלטה בנושאים המתוארים בסקירה זו.